前言

在台灣生活的我們，如果能用歷史的眼光看看這塊土地，時間的幅度不用太長（譬如說 300 年），就可以得到這樣的觀點：我們的祖先很有智慧，選擇台灣這片土地落腳，生態豐富景觀多元，真是壯麗；但是接手的我們，開闢了鄉野、打造了城市，卻沒有守住美麗，更談不上添增光彩！真是可惜。

人們聚居形成城鎮往往是改變鄉野景觀的開端。台灣自 17 世紀西、荷、鄭氏至清領，隨著人口成長而開始了城鎮建設和田野拓墾，初期的能力有限，對地景的改造規模都不大。1697 年，銜令來台採硫磺的郁永河，在台南府城備妥人力、物資之後向北進發，即在《裨海紀遊》中描述當時出了小市鎮之後所見的景象：「平原一望，罔非茂草，勁者覆頂，弱者蔽肩，車馳其中，如在地底。」又說有雜木林的區塊則是「惡竹叢生其間，咫尺不能見物。」可見在 300 多年前的台灣，絕大部分的土地都還處於荒野的狀態。平原上的植栽，因著年年有颱風侵襲，縱有可能長大的喬木，能幸運避過颱風摧殘的，必然相對稀有，而韌性較強的竹子以叢生的方式則得以存活成為平原上的點狀景觀。隨著少量的漢人入墾，落腳、聚居形成聚落，景觀特質也反映在聚落的命名上，竹子腳、茄苳腳、朴子腳、蔦松（雀榕）、槺榔、檨仔林（芒果林）、九芎等都是常見的樹木地名，甚至倒伏的喬木成為明顯的地標也被用來命名， 譬如「倒茄苳」即十分生動地表現出地理與歷史的豐富意涵。

近代早期的田野地景變遷

在清領初期的 100 年間，因為清領政府對台灣的防範心態，多次頒布渡台禁令，但私墾並不曾完全禁絕，所以田野景觀雖大致保持原野的樣貌，但北部、中部都漸有開發。1788 年陝甘總督福康安奏請廢止攜眷禁令，1874 年依福建巡撫沈葆楨之議，廢止渡台禁令。在清領政府的管控下，大小墾戶開始有規模地合法在各地拓展。

1895 年，日本取得台灣展開殖民事業，是大規模改變台灣土地景觀的起點。1898 年殖民政府為掌握空間實況特別成立土地調查局，重新丈量土地面積、 調查產值、消滅大租權並改訂地租。從最早出版的《台灣堡圖》（1904／1921，azs）可以看出清末台灣的土地狀況。1924 年出版的《台灣地形圖》（五萬分之一）則呈現出殖民前段（1910～1920）的樣貌。可惜的是未有能呈現 1940 年代前後 的地形圖，否則即可看出日本殖民政府大致完成多項重大建設之後的台灣城鄉景觀樣貌。譬如縱貫公路、鐵路完成後，交通走廊影響了沿綫的城鎮發展， 許多中小型市鎮新生出來（如台南的後壁、隆田、新市、永康等），或促使小鎮的中心轉移（如新營、善化等）。

日治後半期影響城鄉景觀的建設中，最重要的是 1930 年完工的嘉南大圳水利系統。以烏山頭水庫為中心，上游藉烏山隧道接引曾文溪上游的水，往下則分南、北兩條水圳幹線，再向西分出支線與分線，形成總長超過 1 萬 6,000 公里長水圳網，遍覆嘉義、台南縣境。而更北的雲林縣境，則由濁幹線引入濁水溪中游的水，向西向南形成灌溉水網。如此，由北而南，濁幹線和嘉南大圳的南北幹線，透過分線支線深入各區，明顯塑造了雲、嘉、南廣大平原的地景。再配合 3 年輪灌種植水稻、甘蔗與雜糧等，不僅改變了農民的生活作息與收入，也因為作物種類而呈現不同的田園景觀。

戰後快速的變遷

二次戰後迄今的 70 多年間，明顯造成田園景觀改變的則有兩項政策。首先是 1958 年開始推動的農地重劃工程，至 2004 年止共執行了 788 區，合計面積達 39 萬餘公頃。重劃行動的最高峰是在 1960 年代，10 年間重劃了 25.2 萬公頃。各時期因耕地面積消長而重劃面積持續增加，所以不同階段經過重劃的農地與同期耕地的面積比迭有變化，大約是在 44％ 至 47％ 之間，可見農地重劃的影響幅度之大。在實質景觀上造成的變動更是明顯，為了增進農地的生產力，執行單位訂定了幾項規劃原則：重劃後的田區應南北走向、以長度 100 公尺為基準，呈南北走向作幾何分割、最小坵塊面積不小於 0.25 公頃（25 公尺寬）、每塊田都要直接臨道路與水圳（及排水）。其結果是，原本田區的形狀自由、道路彎曲、水系或有或無的狀態，被整理成幾何分割、走向一致而井然有序的景觀。

其次是 1970 年代之後，工廠入侵農地所帶來的田野景觀惡化。隨著加工出口的工業發展旺盛，政府雖然在 1960 年頒布《獎勵投資條例》，在 1970 年將經濟部工業司擴編為工業局，並在其下設立開發工業區的專責單位。因而在 1970 至 1990 的 20 年間開發了 53 處工業區，面積計 2 萬 3,368 公頃。但民間的需求遠大於此，許多工廠急需土地但受限於資本規模和創業初期，許多工廠只好購買都會邊緣但交通條件尚可的農業區土地，以違章的型態迅速加入生產的行列。有些地區因著區域產業條件而形成上下游聚落，更快速地蠶食農地而自成專區，在業界聲名遠播，譬如台中市外圍的機械加工、彰化鹿港頂番婆的水五金聚落、台南永康六甲頂的模具製造等。這些工業聚落往往除了工廠外也伴隨興建住宅以容納就業人口，在人口達到一定規模後，又發展出商店、市場乃至學校等公共設施，但在密布的工廠之間往往仍間雜著若干未變更的農地。這些侵犯農地而快速改變田野風貌的工廠，儼然成為新的角色，反過來要求土地使用合法化，目前已是地方政府與中央政府的農業、經濟、城鄉規劃等部門不易處理但又必須面對的燙手山芋。

農地失守成為假農舍蔓延，則是另一項政策怠惰的結果。2000 年政黨輪替的前夕，政府通過《農業發展條例》的修正，開放農地自由買賣、可以興建免稅農舍。結果以農舍為名的豪宅在都會鄰近的農業鄉鎮大量冒出，北部的宜蘭、南部的美濃、中部的南庒都在短時間內成為假農舍的熱區。原本綠意綿延的田野開始被一棟棟別墅破壞，農地價格跟著水漲船高，造成新農無力購地，根本地打擊了農業的根本，至今我們還在承受惡果。

新一波的威脅

2020 年 7 月曾有一波有關地面型太陽能光電廠衝擊鄉野農村景觀的熱烈討論，近來隨著廠商投資腳步加速，人們才更了解其危害程度。根據數家媒體的深入調查與報導，從目前已設置完成的光電廠想像未來的擴展規模，其對田野的景觀衝擊實在令人怵目驚心。相較於此前 50 年台灣田野所遭遇的景觀衝擊，光電政策可能造成的影響恐怕遠大於過去的總和，為後代子孫計，此時的我們實在不能不慎。

根據政策，2025 年的願景是綠能達到整體能源的 20％，而綠能主要由水力發電、太陽光電、風力發電以及地熱或其他生質能發電所構成，其中又以太陽光電為最大宗要達到 20GW 的設置量。進一步看，太陽光電又分屋頂型和地面型，初期政策設定地面型的目標為 17GW 而屋頂型為 3GW。但後來由於屋頂型很快即達成階段性目標，因此修正為地面型 14GW 而屋頂型 6GW，近期農業部門甚至要求再降低地面型的目標至 12GW。

地面型太陽光電必須尋求可設置的土地，通常包括魚塭、埤塘、水庫或者水圳等等。依目前的發電技術，要達成 14GW 必須使用 1 萬 4 千公頃以上的土地[1]，其規模相當龐大，加上個別案場通常以公頃為單位，實際設置起來所造成的景觀、生態衝擊更是巨大，因此引發社會關注。目前業者尋找的標的以魚塭、埤塘和鹽分地帶的濕地最多，其規模都在數十公頃至上百公頃，由於規模和施設方式引發生態疑慮，經濟部因此推動「環境社會衝擊檢核機制」，針對漁電共生先行區要求先作檢核，但究竟有多少把關作用仍有待觀察。

[1]編按：接近一整個金門縣的面積。

在魚塭、埤塘水庫之後，光電也開始伸向農地，但漁電可以共生，農電可以嗎？以日本的經驗為例，真正的農電共生是農地仍能有效地生產農作，只是選擇日照需求略少的作物種植於光電板之下，經過試驗其結果往往光電板的覆蓋率都在五成以下。這對於不懂農業經營且一心一意要讓電廠最大化的光電業者根本無法接受，因此他們期待政府釋出更多「不利耕作」的土地。

然而，何謂「不利耕作土地」？農業主管部門相當謹慎，僅願意釋出地層下陷地區符合多項條件的地區供作綠能使用。因此在 2015 年 8 月公告「嚴重地層下陷地區不利耕作得設置綠能設施之農業用地範圍」，列管包括彰化、雲林、嘉義三縣臨海的地區計 18 處，總面積 1,253 公頃，希望引導太陽能設施群聚發展。2017 年 9 月再修正名稱，將「耕作」改為「經營」，同時新增包括雲林、台南和屏東三縣市的列管土地 20 區，總面積 1,130 公頃。合計目前列管的土地 38 區，面積 2,383 公頃。雖然經過事前評估才劃設公告，但公告後，乃至業者要進場時，在台南北門的蘆竹溝仍引起地方爭議。

就政策而言，台灣發展再生能源的方向是正確的，以太陽光電和風能為大宗也切合台灣的自然資源條件，但問題出在進一步的政策設計與執行方式。在政策規劃之初，可能因著對現實條件的掌握不足而有設定失誤，或者因為實際情勢改變而無法如期推展，政策因此而必須檢討修正是理所當然的。

從農業發展的角度，任何一塊土地都是珍貴的，在氣候變遷影響糧食生產的現今尤其如此，因此要釋出農地供作電廠自應十分謹慎。除了糧食生產的考量外，農業生產往往也具有生態功能和景觀作用，過度著重於種電的利得而忽略糧食安全與區域生態的保育，是短視的作法，與綠色價值是背道而馳的。

就田野景觀而言，新一波的光電廠究竟對這片土地帶來新形象還是自毀自棄？對開發主義者來說，土地上大量鋪上湛藍色的光電板，在陽光下閃亮綿延數十甚至上百公頃，那情景會令人亢奮，因為正是人類科技的標誌，是開發者的勳章。然而，對重視生態和諧，主張在大自然面前應該謙卑自制的人，那景象無疑是令人驚嚇的，單調、冰冷、自大、蠻橫都不足以完全形容。

結語

台灣原本壯麗，生活資源也相當充足，的確有機會經營出安全、平和、樂天知足的生命態度。只是在資本主義市場中，為了追求經濟成長，我們不得不在世界分工中選擇了世界工廠的角色，為此必須日夜不停地趕工生產。而為了支持工業生產，不得不每日為水、電擔心，為原料奔忙，也不假思索地要將農地讓給工廠。然而，將視角拉高，歷史的視野將讓我們看到一些提示，最近的 50 年是我們對這塊土地破壞最多、最快的時段，因著政策的疏忽或錯誤，造下難以回復的後果。如今往後看，20 年、50 年後，我們將如何看待今日的決策與作為？那時的台灣還美麗否？

【原刊於《Landscape景觀》2021-I 】

關鍵字：國土規劃、地景變遷、綠色能源、國土美學