受氣候變遷影響，全球海平面正加速上升，成為台灣亟需因應的危機。台灣四面環海，而地理位置接近低緯度，氣溫偏高使海水膨脹速度快，加上太平洋洋流之一的黑潮，將赤道海水向西累積到西太平洋，因此台灣周邊海平面上升速度是全球平均的 2 倍，這是第一個警訊。

第二個警訊是颱風的規模和強度正在增加。台灣處於颱風易生成區域，平均每年將近 5 個颱風侵襲，過去經常發生颱風侵襲期間造成異常的海平面上升，亦即暴潮（storm surge），經常為台灣沿海帶來淹水災害，而極端氣候下愈來愈強的颱風，加上加速上升的海平面，將帶來比過往更大的暴潮衝擊。

暴潮的概念，是颱風中心的低氣壓會使海平面升高（平均氣壓每下降 1 hPa，海水面上升 1 公分），颱風往陸地推移時，除了將更多海水吹往內陸方向，還會吸起海水，將海水聚積後回湧衝擊海岸線，當堤防設施和預警設施不夠或是不夠即時，將對內陸沿海地區造成嚴重清洗。

加乘效應下的巨大威脅

綠色和平於 2020 年發布〈全球暖化下台灣海平面上升和暴潮衝擊分析〉研究報告指出，全球與台灣平均海平面在過去數十年皆有上升的趨勢，全球平均海平面在過去 100 多年上升 0.19 公尺，台灣周遭海域的海平面近 20 年期間上升速度為每年 3.4 公釐，為世界平均的2倍。

該報告針對「不積極減碳情境 RCP 8.5」（亦即什麼都不做）分析台灣將遭受的海平面上升衝擊。研究方法是將美國中央氣候研究組織 Climate Central 的海平面上升地圖和歐盟委員會提供的人口數據以疊圖分析，計算海平面上升地圖在台灣本島各縣市淹水面積，並運用 GIS 的空間分析方法「分區統計」（zonal statistics）計算這些淹水地區涵蓋的人口數。

根據分析結果，到了2050年「海平面上升」將使台灣本島淹水面積將高達約1,398.11平方公里、占台灣本島面積約4％，受影響人數約120萬人、占全台人口的5％；受到淹水影響最顯著的地區在台灣西南沿海，六都中以台南市受影響面積最大、約310.98平方公里。（Climate Central的圖資於2022年進行過更新，綠色和平研究並未跟進更新，唯結果仍可作為參考。）

地層下陷地區首當其衝

綠色和平提醒，很多人以為海平面上升是很和緩的過程，若住在較內陸的城市就不會受到影響，然而透過暴潮的模擬分析結果來看，颱風在氣候變遷影響下愈來愈強，儘管發生機率可能不會變高，然颱風一旦形成，能量將會更大，海平面上升加乘更劇烈的颱風暴潮，衝擊也會加乘，形成更大的威脅。

研究報告指出，若「海平面上升加暴潮」，將衝擊到全台約 293 萬人、占全台人口 12.5％的居住環境，淹水面積將高達約 2,120.60 平方公里、占台灣本島面積約 6％。最嚴重的是在台灣西南沿海一帶，尤其台南、雲林一帶。由於這些地區本身有地層下陷，也有人口外移、產業沒落的問題，即使暴潮規模已經愈來愈大，仍很少受到大家的關注。

綠色和平去（2023）年實地探訪台南南鯤鯓代天府地區，原本是著名的曬鹽場，台鹽 2002 年宣布停止曬鹽後，當地曬鹽業因此沒落，人口外移到城市地區，透過當地居民親身說法，除了第一線故事讓人感嘆，想藉由更多人物故事看到海平面上升對台灣造成的衝擊。

事實上，部分嚴重地層下陷地區已面臨海平面上升的威脅，每當有颱風發生，這些地區面臨暴潮的機率更高。高雄旗津去年受到蘇拉颱風及超級藍月「百年大潮」影響，市區雖無降雨，但颱風低氣壓推升潮位更高，形成加乘作用，高雄潮位創下 20 年歷史新高紀錄，部分臨海道路海水倒灌，連三天馬路都浸泡在海水之中。

完善因應方案，加速減碳腳步

綠色和平呼籲台灣政府，持續投入因應海平面上升的基礎設施，無論是防洪措施或是預警系統。特別是颱風侵襲的預警系統，因為全球已發生相當多的極端氣候，造成森林大火或是暴雨災情，而颱風暴潮是瞬間發生的急難，國家預警系統可以及時告訴民眾，何時應盡速撤離，因此預警系統與衝擊因應方案必定要完善。

台灣政府在極端自然災害的因應上準備完善，例如國家災防告警系統（Public Warning Service, PWS）以及災後的重建跟復原，然而更應該做的，是從根本上減少這些災害發生的機率，亦即從更源頭的氣候變遷的減碳開始做起，現在不做，未來要做的成本只會更高。

儘管大家覺得減碳跟海平面上升關聯不大，一則全球各國政府已加大力道減碳，其次台灣受到極端氣候影響巨大，更沒有理由拖延。綠色和平呼籲台灣 2030 年的減碳目標至少要提高到 40％以上，才有可能達到所訂出 2050 年淨零目標，而目前中期減碳目標只有訂 25％，顯示政府在氣候變遷因應上走得太慢。

全球因應氣候變遷及海平面上升措施上，荷蘭的做法或可參考。荷蘭近幾年已在根本思維上轉變方向，從過去水來要擋或是如何排水的觀念，翻轉為城市與水共生的概念。實際做法上不只靠防洪基礎設施如消坡塊，設計並建造「漂浮平台」作為建築物的基座，打造「漂浮屋」甚至「漂浮社區」，直面海平面上升是正在發生的事實，從生活型態上進行調整。 

台灣位處颱風地帶，可能不適合與水共生的漂浮模式，不過也凸顯出政府是否將資源投入在因應氣候變遷的創新與科技發展。荷蘭投注相當多的國家預算，同時跟企業收取排放污染的費用，類似台灣現在推行碳費的概念，主因企業造成更嚴重的溫室效應加速氣候變遷，應有責任為這些後果來承擔。台灣目前正在討論徵收碳費，應可作為參考。

海洋環境好能緩和氣候變遷

除了減碳，同時更要海洋保育。海洋與氣候息息相關，健康的海洋有助於減緩氣候變遷，而氣候穩定也可以阻止海洋環境惡化。這是綠色和平積極呼籲制定《海洋保育法》（簡稱海保法）的重要原因之一。

台灣幾乎每個縣市都有接觸到海洋，島上居民與海的關係非常密切，除了陸地上種植的糧食以及豢養的肉類食物，海中的、蝦及蟹等也是主要的食物來源，日常生活常用的鹽是在曬海水而得，此外，亦有不少觀光旅遊上的貢獻。這是因為台灣的海洋環境充滿多樣性，才能帶來如此豐富的資源。

台灣的海洋生態環境集各項天然環境的優點，擁有高量及豐富物種的海洋生物類群，卻在人類的污染及不當的捕撈下日漸殆盡，許多以前常見的物種已經消失在海岸線之間，海洋保育觀念日益受到重視，台灣終於在 2019 年通過《海洋基本法》，並明定政府須在 2 年內完成制定基於生態系統為基礎的保育法令，即海保法。

海洋為公共財，海保法應共生共好

今（2024）年立法院改選，新國會上任，行政院已將行政院版本海保法草案送立法院，同時間立法院亦有超過 10 個不同版本，原排定 3 月進行審議，後因程序問題暫停，在野立委希望海保法進入逐條審查前，應先於 4 月辦理 5 場地方公聽會，加強與漁民、原住民的溝通。

綠色和平支持海保法重視利害關係人的溝通，跟一股由下而上的保護力量，因此其支持的海保法版本，針對劃設海洋保護區（簡稱海保區），從最前期整個海洋保育計畫的討論到提出海洋保護區如何劃設，都應有利害關係人參與，且利害關係人也要有一般公眾，比方環保組織，甚至是漁民團體，他們亦有能力與管道提出劃設海洋保護區。

所謂海洋保護區或海洋庇護區，應實施分級管理。中間為核心區，外圍中間是緩衝區，最外圍是永續利用區。因此當劃設為海保區，並非全部不可有任何人類行為，而是需要受到保護的核心區域不可有人類行為，擴大到緩衝跟永續利用區時，則可以由大家共同討論，因為海洋是大家的，屬公共財，如何適度的有人類行為，到什麼樣的程度，以及區域應有多大。

為什麼一定要有核心區？當核心區保育得好，可能產生外溢效果，因為魚群有機會長大繁殖，魚群恢復生機之後，自然會到緩衝區甚至永續利用區，漁民可以在永續利用區捕魚。當整個機制設計好，大家要有共識，亦即以永續為核心的思維來做這件事情，因為永續不只是環境的永續，也是經濟的永續，是觀光的永續，如果最基本的自然環境資產沒有了，根本不用談後續其他的永續。

綠色和平與漁民溝通時發現，漁民不是反對海保區，只是不希望不能再捕魚。原住民跟漁民有一樣的擔憂，例如傳統捕魚打獵的行為，或遭特定海洋生物或魚類禁止捕撈、限制活動範圍等等。事實上海保法第 7 條至第 12 條規範海洋庇護區劃定程序，以及審議會組成等，明文規定如涉及原住民土地及海域者，將依《原住民基本法》規定辦理，一旦要劃設海保區，需要大家一起討論決定，因此在機制上要讓所有人共生共好。 

以環境生態為核心方能永續

現行與海洋相關的法律已有所謂海洋保護區，然而散落在各個部會機關，每個機關都有最原始創立的職責跟使命，因此所保育的標的各不相同，沒有人以海洋生態系思維在保育，因此綠色和平推動海洋保育法，並由以海洋保育為出發點的海洋委員會擔任統籌機關。

台灣現行野生動物保育法、國家公園法、漁業法、水下文化資產保存法、文化資產保存法、濕地保育法、海岸管理法、國土計畫法、都市計畫法及發展觀光條例等法律，雖已針對台灣海域的各類海洋資源利用活動，對於海洋多目標保育使用的規範仍有所不足，缺乏以海洋棲地生態保育為核心的法律。

唯有以棲地保護的概念，保護魚類資源所生存之地，使其不只是活著且可以繁衍後代，整個生態系方可以永續。以海龜為例，保護的棲地包含其產卵與生活所在地，而不是看到海龜不能觸碰，卻可以在其棲地亂丟垃圾，如此治標不治本，將無法真正保護海龜生態系的存續。

海洋委員會相對其他機關理當更有這樣的核心使命，如觀光署使命是推動觀光發展，理念核心是如何吸引更多觀光客，而漁業署劃定漁業資源保護區，理念核心則是保障漁民與發展經濟，這些單位的政策推廣或政策制定，不見得真的會以生態保育為主，甚至本身就會衝突，因此由海洋委員會主掌最為合理。

其次，海洋保育需要船隻航行落實執法與管理，現行海巡署隸屬海洋委員會，即可進行海上執法，若與陸上人類行為有關者，如海洋廢棄物污染可能與內陸河川排放有關，按理屬環境部職責，在海保法當中也制定以生態角度出發的完整綱領或方針，由海洋委員會統一權責管理，再由其他單位進行配合。

綠色和平去年在小琉球進行生態調查。小琉球島周圍在現行法律制度下被劃為海保區，由交通部觀光署大鵬灣國家風景管理區管理。經第一線實際潛水調查發現，小琉球珊瑚礁的生態狀況、健康程度都已亮紅燈，且魚類資源枯竭，每平方公尺不足 1 條魚，對照做得好的地方如墾丁入水口每平方公尺內 5～8 條，小琉球的魚類族群密度明顯低下，對遊客的吸引力恐日益下降，顯示沒有統一權責管理狀況下，海保區形同虛設。

漁業資源須有科學數據進行管理

不可否認的是，雖然相關權責與法令散落在各個機關，台灣已有60多個海保區，仍有針對特定標的如海龜進行保護，或是劃設漁業資源管理區，甚至有社區發起地方巡守隊守護特定海洋區域，進行一定程度的人流管制或入場費作為保育用途。不過這些都是點狀的努力，需要有更大的、以生態基地為基礎的框架進行盤點。

此外，海洋保育上的重大問題是過度捕撈。提到過度捕撈並不是與漁民站在對立面，而是凸顯漁業資源的管理有兩項重要的工作，一是資訊數據的蒐集，包含漁獲量與該環境該棲地海洋生態的資訊，另一項才是漁業行為的管理。有了這些資料，才能知道該環境狀態並進一步實施管理：需要怎樣的政策，完全禁漁？或部分限漁期？或者非常健康，只須設定總捕撈量。這兩項工作相輔相成，問題是目前這兩項工作都是缺乏的，沒有充足的數據來進行更有效的管理，生態就會愈來愈差。

綠色和平支持的海保法要求，政府機關要長期針對海洋包含海洋生態的環境、資源利用的狀態與動物生物的狀況進行監測記錄，並且適時公開。因為海洋是大家的，要讓所有人知道這片海哪些地方健康或不健康，也可作為未來由下而上劃設海保區的重要資訊。

對漁民朋友而言也是重要資訊。如果今天知道這個地方其實生態狀況很好，漁業資源很好，而且利用狀態沒有造成很大程度的威脅迫害，這個地方就無須以海保區的方式進行管理，而是其他必須分級管理的地方劃定為海保區，這些資訊的紀錄、取得與最終公開都很重要。

（了解更多：台灣海洋保護區）

生態與產業的平衡方案：海保區

更重要的是大家對台灣的想像是什麼？台灣四面環海，海洋的比重自然重要，海保法的通過理所當然。問題在於海洋卻是大家很難觸及的，海岸線上面很多的娛樂設施，很多的漁港設施，甚至是高雄港、基隆港等國際航海線都市，除了這些港之外，台灣人跟海洋的距離說近很近，說遠也很遠，因為大家對海洋並不理解。

綠色和平在海洋議題上，每個階段都有不同聚焦的主題，例如珊瑚白化曾有過一段時間的監測，近期未再進行如此大規模的監測，但在台灣有其他團體長期進行，等同彼此分工合作。 2021 年開始，綠色和平從遠洋漁業的長期研究開始轉向整體漁業的改革，漸有成果後開始關心台灣沿近海的海洋議題，因此推動海洋保護區，因為沿岸的開發行為會影響到海洋生態環境。

綠色和平認為，人是需要環境的，環境的永續才可以帶給人類的生存，人類的經濟、人類的產業發展（產業可能是風電、漁業或觀光）才有辦法永續。若沒了環境，奢望後續這些產業，所有人都應該把永續這件事情作為最核心的理念，而且這個環境的永續，其他都是可以環境永續帶來的效益，這是取得平衡最好的方式。

綠色和平並非主張全台灣周遭海域必須全數劃定為海保區，仍有部分地區不需如此高規格的規管。不過即便劃定為海保區，管理上是採取分級的，用意即在回應環境與產業的平衡。如果全是核心區域，一經劃定就無法利用，與產業是競爭的關係；然現在是分級管理的概念，就是要在生態與產業平衡的狀態發展出的做法。

景觀設計師在這個海洋這件事情跟海洋環境上面，可以做哪些事情，或者是扮演什麼樣的角色？綠色和平初初接觸景觀業界，認為景觀設計師能扮演的角色相當重要，因為景觀設計師對於與環境找到共生、共好、共榮的平衡概念，與綠色和平的環境核心完全一致，景觀設計師可以在未來任何計畫或是執行面上，很好地運用這個概念。

例如屏東縣民公園讓在地再生是很好的案例。對於海洋而言，海岸沿岸的地形與生態環境，如何讓人用最自然的方式去體會，包含該地的人文、歷史和生態，如何不破壞甚至進行重生，就類似海洋保護區的概念，將生態敏感的核心區透過景觀設計方式，讓它被保留下來；不急需保護的地方則讓人與環境有更多的互動。能做到這樣是很棒的一件事。

【原刊於《Landscape景觀》2024-I】

關鍵字：海洋保育法、氣候變遷、海平面上升、極端氣候、環境生態、綠色和平、漁業資源保育